Penilaian Kinerja

Penilaian kinerja merupakan suatu proses untuk menilai kinerja pegawainya. Tujuan dilakukannya penilaian kinerja secara umum adalah untuk memberikan umpan balik kepada pegawai dalam upaya memperbaiki kinerjanya dan meningkatkan produktivitas organisasi, khususnya yang berkaitan dengan kebijakan terhadap pegawai seperti untuk tujuan promosi, kenaikan gaji, pendidikan dan latihan. Penilaian kinerja merupakan suatu kegiatan yang sangat berarti bagi organisasi. Organisasi haruslah memilih kriteria secara subyektif maupun obyektif. Kriteria kinerja secara obyektif adalah evaluasi kinerja terhadap standar-standar spesifik, sedangkan ukuran secara subyektif adalah seberapa baik seorang pegawai bekerja keseluruhan.

Penilaian kinerja (performance appraisal) adalah proses evaluasi seberapa baik pegawai mengerjakan dibandingkan dengan standar dan kemudian mengkomunikasikannya dengan para pegawai (Mathis dan Jackson, 2002). Penilaian kinerja disebut juga sebagai penilaian pegawai, evaluasi pegawai, tinjauan kinerja, evaluasi kinerja dan penilaian hasil pedoman. Penilaian kinerja menurut Armstrong (1998) adalah sebagai berikut:

1.   Ukuran dihubungkan dengan hasil.

2.   Hasil harus dapat dikontrol oleh pemilik pekerjaan.

3.   Ukuran obyektif dan observable.

4.   Data harus dapat diukur.

5.   Ukuran dapat digunakan di manapun.

Kegiatan penilaian kinerja sangat erat kaitannya dengan kelangsungan organisasi. Upaya menilai kinerja pegawai membutuhkan suatu sistem penilaian kinerja yang baik. Rahmanto (2002) mengemukakan bahwa sistem penilaian kinerja mempunyai dua elemen pokok, yakni:

1. Spesifikasi pekerjaan yaang harus dikerjakan oleh bawahan dan criteria yang memberikan penjelasan bagaimana kinerja yang baik (good performance) dapat dicapai, seperti anggaran operasi, target produksi tertentu dan sebagainya.

2.  Adanya mekanisme untuk pengumpulan informasi dan pelaporan mengenai cukup tidaknya perilaku yang terjadi dalam kenyataan dibandingkan dengan kriteria yang berlaku sebagai contoh laporan bulanan manager dibandingkan dengan anggaran dan realisasi kinerja (budgeted and actual performance) atau tingkat produksi dibandingkan dengan angka penunjuk atau meteran suatu mesin.

Penilaian kinerja dapat terjadi dalam dua cara, secara informal dan secara sistimatis (Mathis dan Jackson, 2002). Penilaian informal dapat dilaksanakan setiap waktu di mana pihak atasan merasa perlu. Hubungan sehari-hari antara manajer dan pegawai memberikan kesempatan bagi kinerja pegawai untuk dinilai. Penilaian sistimatis digunakan ketika kontak antara manajer dan pegawai bersifat formal, dan sistemnya digunakan secara benar dengan melaporkan kesan dan observasi manajerial terhadap kinerja pegawai.

Ruky (2004:12-13) mengutip beberapa definisi penilaian prestasi kerja oleh beberapa ahli antara lain:

1.   Roger Bellows (1961) mengatakan “A periodical evaluation on the value of an individual employee for his her organization conducted by his/her superior or by someone in a position to evaluate his/her performance” (suatu penilaian periodik atas nilai seorang individu pegawai bagi organisasinya, dilakukan oleh atasannya atau seseorang yang berada dalam posisi untuk mengamati/menilai prestasi kerjanya).

2.   Dale S. Beach (1970) mengatakan “A systematic evaluation on an individual employee regarding his/her performance on his/her job and his/her potentials for development” (sebuah penilaian sistematis atas individu pegawai mengenai prestasinya dalam pekerjaannya dan potensi untuk pengembangannya).

3.   Bernardin dan Russell (1993) mengatakan bahwa kinerja adalah A way of measuring the contribution of individuals to their organization (cara mengukur kontribusi individu atau pegawai kepada organisasi tempat mereka bekerja).

4.   Cascio (1992) mengatakan bahwa in the systematic description of the job relevant strenghth and weakness of an individual or group (sebuah gambaran/deskripsi sistematis tentang kekuatan dan kelemahan yang terkait dengan pekerjaan dari seseorang atau satu kelompok).

Penilaian kinerja merupakan suatu proses organisai untuk menilai kinerja pegawainya. Tujuan dilakukannya penilaian kinerja secara umum adalah untuk memberikan umpan balik kepada pegawai dalam upaya memperbaiki kinerjanya dan meningkatkan produktivitas organisasi, khususnya yang berkaitan dengan kebijaksanaan terhadap pegawai seperti untuk tujuan promosi, kenaikan gaji, pendidikan dan latihan.

Sekarang ini dengan lingkungan bisnis yang bersifat dinamis penilaian kinerja sangat berarti bagi organisasi. Organisasi haruslah memilih kriteria secara subyektif maupun obyektif. Kriteria kinerja secara obyektif adalah evaluasi kinerja terhadap standar-standar spesifik, sedangkan ukuran secara subyektif adalah seberapa baik seorang pegawai bekerja keseluruhan.

Penilaian kinerja merupakan landasan penilaian kegiatan manajemen sumber daya manusia seperti perekrutan, seleksi, penempatan, pelatihan, penggajian, dan pengembangan karir. Kegiatan penilaian kinerja sangat erat kaitannya dengan kelangsungan organisasi. Data atau informasi tentang kinerja pegawai terdiri dari tiga kategori (Mathis dan Jackson, 2002 )

1.   Informasi berdasarkan ciri-ciri seperti kepribadian yang menyenangkan, inisiatif atau kreatifitas dan mungkin sedikit pengaruhnya pada pekerjaan tertentu.

2.   Informasi berdasarkan tingkah laku memfokuskan pada perilaku yang spesifik yang mengarah pada keberhasilan pekerjaan. Informan perilaku lebih sulit diidentifikasikan dan mempunyai keuntungan yang secara jelas memberikan gambaran akan perilaku apa yang ingin dilihat oleh pihak manajemen.

3.   Informasi berdasarkan hasil mempertimbangkan apa yang telah dilakukan pegawai atau apa yang telah dicapai pegawai. Untuk pekerjaan-pekerjaan di mana pengukuran itu mudah dan tepat, pendekatan hasil ini adalah cara yang terbaik. Akan tetapi, apa-apa yang akan diukur cenderung ditekankan, dan apa yang sama-sama pentingnya dan tidak merupakan bagian yang diukur mungkin akan diabaikan pegawai. Sebagi contoh, seorang tenaga penjualan mobil yang hanya dibayar berdasarkan penjualan mungkin tidak berkeinginan untuk mengerjakan tugas-tugas administrasi atau pekerjaan lain yang tidak berhubungan secara langsung dengan penjualan mobil. Lebih jauh lagi, masalah etis atau legal bisa jadi timbul ketika hasilnya saja yang ditekankan dan bukannya bagaimana hasil itu diperoleh.

Penilaian kinerja dapat terjadi dalam dua cara, secara informal dan secara sistimatis (Mathis dan Jackson, 2002). Penilaian informal dapat dilaksanakan setiap waktu di mana pihak atasan merasa perlu. Hubungan sehari-hari antara manajer dan pegawai memberikan kesempatan bagi kinerja pegawai untuk dinilai. Penilaian sistimatis digunakan ketika kontak antara manajer dan pegawai bersifat formal,dan sistemnya digunakan secara benar dengan melaporkan kesan dan observasi manajerial terhadap kinerja pegawai.

Dari uraian di atas diketahui bahwa penilaian kinerja merupakan bagian integral dari proses penilaian yang meliputi: penerapan sasaran kinerja yang spesifik, terukur, memiliki tingkat perubahan, terbatas waktu, adanya pengarahan dan dukungan atasan. Pegawai bersama atasan dapat menetapkan sasaran dan standar kinerja yang harus dicapai dalam kurun waktu tertentu. Peningkatan kinerja pegawai perseorangan pada gilirannya akan mendorong kinerja sumber daya manusia secara keseluruhan.

Manajemen Kinerja

Manajemen merupakan alat untuk mencapai tujuan yang diinginkan, baik itu tujuan perusahaan, pegawai atau pegawai maupun masyarakat. Meskipun demikian secara umum manajemen meliputi berbagai bidang yang sangat luas, antara lain manajemen sumber daya manusia, manajemen produksi, manajemen operasional, dan sebagainya.

Manajemen sumber daya manusia sebagai salah satu bidang manajemen lebih terfokus pada kajian tentang masalah yang berhubungan dengan tenaga kerja manusia saja, di mana manajemen sumber daya manusia hanya mempelajari hubungan dan peranan manusia dalam suatu organisasi.

Manajamen kinerja (performance management) merupa-kan tahapan awal dalam upaya pengembangan sumber daya manusia (SDM) organisasi. Perbaikan kinerja baik individu maupun kelompok menjadi pusat perhatian dalam upaya meningkatkan kinerja organisasi. Sebab kinerja merupakan bagian penting dalam suatu perencanaan awal manajemen organisasi. Kinerja ini difokuskan pada misi dan tujuan awal yang ingin dicapai oleh suatu organisasi. Misi organisasi merupakan alasan utama mengapa organisasi tersebut didirikan. Sementara tujuan organisasi merupakan penyataan general tentang ambisi atau kemuan yang ingin dicapai.

Pada saat ini manajemen kinerja menjadi masalah yang sangat menonjol bagi kebanyakan organisasi. Pusat perhatian dalam manajemen kinerja organisasi adalah bagaimana kinerja individu maupun kelompok dalam suatu organisasi dapat meningkat. Dilihat dari pentingnya fungsi manajemen kinerja, maka dalam buku ini akan dibahas menajemen kinerja dan upaya-upaya meningkatkan kinerja organisasi.

Manajemen kinerja selalu berhubungan dengan sumber daya manusia. Dewasa ini manajemen sumber daya manusia telah menjadi pusat perhatian dari berbagai pihak, baik yang berasal dari sektor swasta maupun sektor publik. Semua pihak mulai menyadari bahwa tanpa manajemen sumber daya manusia, maka sumber daya lainnya seperti mesin, material, modal dan sebagainya tidak akan berarti bagi kemajuan organisasi, sehingga tidak heran jika akhir-akhir ini organisasi mulai berusaha membenahi diri melalui manajemen sumber daya manusia untuk meningkatkan kualitas SDM-nya dengan seminar, pelatihan, lokakarya dan sejenisnya untuk mengkaji pengelolaan sumber daya manusia melalui manajemen yang baik. Besarnya investasi yang dilakukan di sektor sumber daya manusia tidak akan membawa hasil bagi pertumbuhan ekonomi tanpa disertai peningkatan kualitas SDM yang dibutuhkan dan sarana serta prasarana penunjang.

Manajemen sumber daya manusia ini dapat disoroti dari berbagai perspekif. Siagian (1994:2) mengemukakan enam perspektif atau pendekatan dalam menjelaskan tentang relevansi dan pentingnya manajemen sumber daya manusia. Keenam perspektif tersebut adalah:

Perspektif Politik; Dalam perspektif ini relevansi dan pentingnya manajemen sumber daya manusia bertitik tolak dari keyakinan bahwa sumber daya manusia merupakan sumber daya terpenting yang dimiliki oleh suatu organisasi, mulai dari level makro (negara) atau bahkan internasional hingga level mikro. Artinya tanpa manajemen sumber daya manusia yang handal, maka pengolahan dan pemanfaatan sumber-sumber lainnya akan menjadi tidak efektif, efisien dan produktif, sehingga tidak mengherankan jika cita-cita, tujuan dan program organisasi yang telah dirumuskan dengan baik hanya akan menjadi impian yang tak pernah terwujud.

Perspektif Ekonomi; Dari sudut perspektif ekonomi, orang sering beranggapan bahwa pemahaman manajemen sumber daya manusia tidak lain karena untuk kepentingan ekonomi semata. Artinya manajemen sumber daya manusia lebih erat kaitannya dengan ekonomi, di mana manusia sering dipandang sebagai salah satu faktor produksi untuk menghasilkan barang dan jasa oleh satuan-satuan ekonomi.

Perspektif Hukum; Dalam perspektif hukum, manajemen sumber daya manusia lebih dilihat dari sudut keseimbangan antara hak dan kewajiban dari organisasi dan anggota-anggotanya (pegawai). Dalam hal ini dituntut adanya kejelasan antara hak dan kewajiban dari masing-masing pihak dalam organisasi. Apa yang menjadi hak pegawai akan menjadi kewajiban dari organisasi, begitupun sebaliknya.

Pegawai berhak mendapatkan pekerjaan yang sesuai dengan bakat, kemampuan, keahlian, pendidikan, pengalam-an, gaji yang pantas, promosi, merupakan rangkaian hak-hak anggota, yang berarti menjadi kewajiban organisasi yang harus dipenuhi. Sedangkan organisasi berhak memperoleh kesetiaan, dedikasi, kehadiran yang konstan di tempat kerja, efisiensi kerja, efektivitas dan produktivitas kerja dari seluruh pegawai. Semuanya itu bisa menjadi jelas dan bisa diwujudkan melalui suatu sistem manajemen yang tepat.

Perspektif Sosio-Kultural; Terdapat dua alasan utama yang mendasari perspektif ini, yaitu: Pertama, manusia yang mempunyai harkat dan martabat tentunya menginginkan kehidupan yang lebih baik. Hal ini hanya bisa diwujudkan jika orang mempunyai pekerjaan tertentu, sehingga dia bisa berkarya untuk meningkatkan harkat dan martabatnya, karena saat ini orang bekerja tidak lagi semata-mata untuk memenuhi kebutuhan fisik, tetapi juga menghendaki diwujudkannya kebutuhan sosio-psikologis.

Kedua, pemenuhan kebutuhan sosio-psikologis terikat pada norma-norma sosial yang berlaku di dalam masyarakat di mana orang itu berada. Nilai-nilai itulah yang akan menentukan baik buruknya, wajar tidaknya, sekaligus menjadi barometer penilaian bagi seseorang. Sehingga untuk menyesuaikan unsur-unsur yang ada dalam organisasi dengan nilai-nilai di masyarakat dibutuhkan penanganan secara baik dan benar melalui manajemen sumber daya manusia.

Perspektif Administrasi; Dilihat dari perspektif adminis-trasi, manusia tanpa organisasi dan bantuan orang lain akan sulit untuk mewujudkan impian dan cita-citanya, sehingga mendorong manusia untuk senantiasa bekerja sama atau berorganisasi. Hal ini menunjukkan bahwa maju mundurnya suatu organisasi tergantung pada kemampuan organisasi itu untuk mengatur dan memanfaatkan sumber daya yang ada, termasuk sumber daya manusianya, dengan lebih efisien, efektif dan produktif. Di sinilah letak relevansi dan pentingnya manajemen sumber daya manusia.

Perspektif Teknologi; Pentingnya manajemen sumber daya manusia juga tidak terlepas dari berbagai perkembangan dan kemajuan dalam bidang ilmu pengetahuan dan teknologi, baik yang bersifat positif maupun negatif. Dengan demikian manusia diharapkan dapat menyesuaikan diri dengan perkembangan tersebut. Untuk itu manusia perlu berbekal kemampuan, kecakapan dan keterampilan yang sesuai, sehingga organisasi dituntut untuk dapat memanfaatkan berbagai kemajuan tersebut.

Tujuan utama dari manajemen sumber daya manusia adalah untuk meningkatkan kontribusi sumber daya manusia atau pegawai terhadap organisasi dalam rangka mencapai produktivitas organisasi, karena semua kegiatan organisasi dalam mencapai misi dan tujuannya adalah sangat tergantung pada manusia yang mengelola organisasi tersebut.

Dengan adanya manajamen sumber daya manusia yang baik dalam mengelola unsur manusia dengan segala potensi-nya, maka akan diperoleh sumber daya manusia yang puas (statisfied) dan memuaskan (statisfactory) bagi organisasi. Dengan demikian lingkup manajemen sumber daya manusia meliputi semua aktivitas yang berhubungan dengan sumber daya manusia dalam organisasi, seperti dikatakan oleh Bernandin & Rusell (1993:13) bahwa aktivitas-aktivitas yang berkaitan dengan manajemen sumber daya manusia secara umum mencakup: Rancangan organisasi, staffing; sistem reward, tunjangan-tunjangan dan pematuhan atau compliance, manajemen performansi, pengembangan pekerja dan organisasi, komunikasi dan hubungan masyarakat.

Pemberdayaan Masyarakat Desa

Berbagai strategi pembangunan selama ini telah dilakukan oleh pemerintah dalam upaya mewujudkan masyarakat desa menjadi masyarakat yang mandiri. Salah satu yang kita kenal saat ini adalah kebijakan pemberdayaan masyarakat desa, dimana fokus perhatiannya adalah masyarakat desa. Sebagai strategi, kebijakan Pemberdayaan masyarakat desa telah berkembang sejak awal kemerdekaan Republik Indonesia dan telah melalui sejarah yang amat panjang. Sebagaimana Tjokrowinoto (1996 : 34) mengungkapkan bahwa :

Pada awalnya pembangunan desa di Indonesia dikenal sebagai “Rencana Kesejahteraan Kasimo” atau Kasimo Welfare Plan yang dicanangkan pada tahun 1952. Kasimo welfare plan lebih berorientasi pada peningkatan produksi pangan. Strategi ini dipengaruhi oleh apa yang dilakukan oleh pemerintah kolonial, yang dikenal dengan strategi olie vlek atau percikan minyak. Pada perkembangan berikutnya pada tahun 1959 pembangunan desa lebih dititik beratkan pada pembangunan masyarakat-nya. Pembangunan waktu itu dilaksanakan berdasarkan pada Rencana Pembangunan Lima Tahun 1956-1960 (Undang-undang Nomor 85 Tahun 1958) yang dirumuskan oleh Biro Perancang Negara.

Demikian juga Ndraha (1990 : 81-83) mengemukakan bahwa :

Pada tahun 60-an orang lebih mengarahkan perhatian pada usaha pembangunan masyarakat di perdesaan dengan alasan :

(1)     bagian terbesar penduduk tinggal di daerah pedesaan ….;

(2)    

18

keadaan pedesaan yang dianggap timpang jika dibandingkan dengan keadaan perkotaan. … ; dan

(3)     kenyataan bahwa dalam pembangunan masyarakat (community development) sampai saat itu, masyarakat, lebih-lebih masyarakat pedesaan tidak segera mampu menunjukkan prakarsa yang berarti.

Hal-hal di ataslah yang menjadi pendorong bagi banyaknya negara yang sedang berkembang untuk meningkatkan perhatian pada pembangunan masyarakat pedesaan yang disebut pembangunan pedesaan atau pembangunan desa (rural development).

Strategi pembangunan masyarakat yang digunakan diilhami oleh konsep community development.  Konsep ini telah dirumuskan oleh Dewan Sosial Ekonomi Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) pada tahun 1956. Rumusan definisi pembangunan masyarakat sebagai berikut (Bhattacharyya, dalam Ndraha, 1990 : 72-73) :

Community development is the processes by which the efforts of the people themselves are united with those of governmental authorities to improve the economic, social and cultural conditions of communities, to integrate these communities into the live of the nation and to enable them to contribute fully to national progress.

This complex of processes is thus made up of two essential     element : the participation of the people themselves in efforts to improve their level of living with as much reliance as possible on their own initiative ; and the provisions of technical and other services in ways which encourage initiative, self-help and mutual help and make these more effective. It is expressed in programmes designed to achieve a wide variety of specific improvements.

These programmes are usually concerned with local communities because of the fact that the people living together in a locality have many and varied interests in common. Some of their interests are expressed in functional groups organized to further a more limited range of interests not primarily determined by locality.”

Rumusan di atas mengandung pengertian sebagai berikut :

1.    Dalam artian “proses” pembangunan masyarakat merupakan semua usaha swadaya digabungkan dengan usaha-usaha pemerintah setempat guna meningkatkan kondisi masyarakat di bidang ekonomi, sosial dan budaya, serta mengintegrasikan masyarakat yang ada ke dalam kehidupan berbangsa dan bernegara, dan memberi kesempatan yang memungkinkan masyarakat itu sendiri dalam usaha penuh pada kemajuan dan kemakmuran bangsa. Proses ini mengutamakandua unsur penting, yakni (a) partisipasi masyarakat itu sendiri dalam usaha meningkatkan taraf hidup masyarakat; dan (b) pembentukan pelayanan teknis dan bentuk-bentuk pelayanan yang mendorong timbulnya inisiatif, serta berswadaya dan gotong royong masyarakat

2.    Dalam artian “metode”, pembangunan masyarakat menekankan pada aspek “partisipasi dan keterlibatan langsung  masyarakat dalam proses pembangunan”, dapat diartikan sebagai “gerakan”

Definisi pembangunan masyarakat tersebut telah mewarnai kebijakan awal pembangunan masyarakat desa di Indonesia yang bertujuan :

... meningkatkan taraf penghidupan masyarakat desa, dengan berdasarkan azas kekuatan sendiri daripada masyarakat desa, dengan bimbingan serta bantuan alat-alat pemerintah yang bertindak sebagai suatu keseluruhan (kebulatan) dalam rangka kebijakan umum yang ada.” (Ndraha, dalam Tjokrowinoto, 1986 : 3)

Berdasarkan rumusan serta tujuan pembangunan masyarakat desa tersebut, maka pengelolaan pembangunan masyarakat desa senantiasa didasarkan pada asas-asas : aspirasi masyarakat, swadaya masyarakat, partisipasi masyarakat dan pemufakatan masyarakat, serta bimbingan, pembinaan dan bantuan pemerintah.

Diletakkannya  strategi pemberdayaan masyarakat sebagai paradigma baru pembangunan, menurut Kartasasmita (1996 : 141-142)  bahwa dasar pandangannya adalah :

Upaya yang dilakukan harus diarahkan pada akar persoalannya, yaitu meningkatkan kemampuan rakyat. Bagian yang tertinggal dalam masyarakat  harus ditingkatkan kemampuannya dengan mengembangkan dan mendominasikan potensinya , dengan kata lain, memberdayakannya. Secara praktis upaya yang merupakan pengerahan sumber daya untuk mengembangkan potensi ekonomi rakyat ini akan meningkatkan produktivitas rakyat sehingga baik sumber daya manusia maupun sumber daya alam di sekitar keberadaan rakyat dapat ditingkatkan produktivitasnya. Dengan demikian, rakyat dan lingkungannya mampu secara partisipasif menghasilkan dan menumbuhkan nilai tambah ekonomis. Rakyat miskin atau yang berada pada posisi belum termanfaatkan secara penuh potensinya akan meningkat bukan hanya ekonominya, tetapi juga harkat, martabat, rasa percaya diri, dan harga dirinya. Dengan demikian, dapatlah diartikan bahwa pemberdayaan tidak saja menumbuhkan dan mengembangkan nilai tambah ekonomis, tetapi juga nilai tambah sosial dan nilai tambah budaya.

Pandangan di atas menunjukkan suatu kenyataan bahwa terjadi ketidakseimbangan dalam proses pembangunan di masa-masa lalu. Ketidakseimbangan dimaksud tentunya dalam kesempatan dan kemampuan masyarakat dalam memanfaatkan peluang dalam setiap proses pembangunan, yang mengakibatkan makin lebarnya jurang kesenjangan Kondisi tersebut telah terjadi pada tingkatan masyarakat yang paling bawah, yaitu masyarakat desa.

Seperti yang ditegaskan oleh Johnston dan Clark  (dalam Rondinelli, 1990 : 21-22) dalam analisa mereka tentang program pembangunan wilayah pedesaan, bahwa :

Persepsi yang umumnya diyakini tentang problema pembangunan ternyata jauh berbeda dengan realitas sosial yang sebenarnya. Berbicara tentang masalah pembangunan tentulah bersentuhan dengan tujuan-tujuan padu yang dirumuskan secara mantap, pilihan-pilihan ekslusif yang bersifat timbal-balik, pengambilan keputusan yang bersifat otoritatif dan adanya penanggung jawab yang jelas.

Rondinelli (1990 : 22) perpendapat bahwa :

Persepsi tentang dinamika pembangunan yang demikian akhirnya menguak suatu pendekatan alternatif terhadap analisa kebijaksanaan, perencanaan dan pelaksanaan dibanding dengan apa yang sebelumnya dicetuskan oleh orang-orang yang menganut pandangan rasional, teknokratik dan secara  intelektual sangat terarah

Dari kedua pendapat di atas, maka dalam melihat implementasi kebijakan pemberdayaan masyarakat desa, setidak-tidaknya dapat dilihat dari dua sudut pandang. Pertama, menyangkut “strategi” yang dilakukan oleh pemerintah yaitu upaya pemerintah dalam menciptakan suasana atau iklim yang memungkinkan potensi masyarakat berkembang dan memperkuat potensi/daya yang dimiliki masyarakat melalui pemberian input berupa bantuan dana, pembangunan prasarana dan sarana baik fisik maupun sosial, serta pengembangan lembaga pendanaan, penelitian dan pemasaran di daerah serta melindungi melalui pemihakan kepada masyarakat yang lemah untuk mencegah persaingan yang tidak seimbang. Kedua, menyangkut pemberdayaan masyarakat desa sebagai suatu “kebijakan.” Dalam hal ini, bahwa implementasi kebijakan pemberdayaan masyarakat desa sekurang-kurangnya telah melalui tahap perumusan kebijakan, tahap pelaksanaan dan selanjutnya akan melalui tahap penilaian atau evaluasi kebijakan.

Dari kedua sudut pandang di atas, maka sudut pandang yang pertamalah yang paling sering dibahas dalam berbagai literatur maupun penelitian tentang pembangunan desa. Ruang lingkup pembahasannya pun hanya berkisar pada bagaimana kebijakan pemberdayaan itu dilakukan pada kondisi tertentu ; apakah kebijakan pemberdayaan masyarakat desa itu berhasil atau tidak ; program apa yang cocok bagi pemenuhan kebutuhan masyarakat desa ; atau bagaimana dan strategi apa yang dipakai sehingga masyarakat desa dapat mandiri tanpa ada lagi ketergantungan dengan program atau bantuan dari pemerintah. Disadari atau tidak, kondisi tersebut merupakan penyebab sering terjadinya perubahan strategi pemerintah yang telah beberapa kali terjadi dalam merespon berbagai kebutuhan dan kepentingan masyarakat.

Sependapat dengan hal tersebut, Rondinelli (1990 : 22)             mengemukakan :

Di bawah kondisi interaksi yang sangat kompleks dan kebijakan pembangunan yang serba tidak pasti, program dan proyek paling banter hanya dapat dirancang untuk menyingkirkan aspek-aspek negatif pembangunan yang sangat sederhana dan dapat dikendalikan sekaligus melakukan intervensi yang secara strategis dinilai sebagai cara penting dalam menanggulangi secara inkremental.

Jadi walaupun secara implisit kebijakan pemberdayaan masyarakat desa merupakan kelanjutan dari kebijakan pembangunan desa sebelumnya, namun kenyataannya sangat dirasakan bahwa perubahan kebijakan akan membuat permasalahan semakin rumit.

Contoh kongkrit adalah perubahan istilah kebijakan dan kelembagaan pemerintah yang secara teknis melakukan pembinaan dan menfasilitasi proses penyelenggaraan pembangunan desa, yang saat ini dikenal sebagai “Pemberdayaan Masyarakat Desa.” Paling tidak sudah tiga kali terjadi perubahan yaitu : “pembangunan masyarakat desa (PMD), “Pembangunan Desa (Bangdes)” dan yang terakhir Pemberdayaan Masyarakat Desa (PMD). Walaupun perubahan tersebut dilatarbelakangi oleh perubahan konsep tentang pembangunan yang juga berubah, namun apabila ditelaah dari sudut kebijakan, maka di antara ketiganya produk kebijakannya hampir sama. Sulit kita memberdakan strategi mana yang mempunyai output yang paling menguntungkan bagi masyarakat desa. Berdasarkan pengalaman, program pembangunan yang selama ini dilakukan oleh pemerintah misalnya Bimas (bimbingan masyarakat), Bantuan Desa, P3KT, PKT dan program lainnya, juga masih dipakai dalam kebijakan-kebijakan berikutnya, yang semuanya bertujuan untuk meningkatkan pemerataan pembangunan dan pengentasan kemiskinan masyarakat pedesaan, Namun, ternyata kurang mampu mengatasi kemiskinan secara menyeluruh.

Oleh karena itu, pada sudut pandang yang kedua yaitu implementasi  pemberdayaan masyarakat desa sebagai suatu “kebijakan”, maka yang ditelaah adalah apakah kebijakan pemberdayaan masyarakat desa dapat dilakukan secara berhasil dan faktor apa yang dapat mempengaruhi sehingga kebijakan itu dapat berhasil. Berhasil dalam arti apa yang telah menjadi keputusan pemerintah dapat dilakukan sesuai dengan rencana serta menghasilkan output sesuai dengan tujuan yang diinginkan.

Walaupun demikian harus dimaklumi bahwa pemberdayaan masyarakat desa merupakan suatu proses yang secara terus menerus dilakukan oleh pemerintah. Kebijakan pemberdayaan masyarakat desa tetap merupakan suatu strategi dalam mengatasi berbagai permasalahan di desa. Untuk itu perlu dilakukan dengan 2 (dua) cara, sebagaimana disampaikan oleh Direktur Jenderal Pemberdayaan Masyarakat Desa Departemen Dalam Negeri pada pembekalan akhir masa studi mahasiswa Institut Ilmu Pemerintahan tanggal 20 Juni 2000,  yaitu : pertama, intervensi Pemerintah ; dan kedua, penyerahan wewenang secara proporsional.  Penjelasannya sebagai berikut :

a. Intervensi Pemerintah.

Maksud dilakukannya intervensi pemerintah melalui berbagai program pembangunan masyarakat, yaitu : (1) untuk mempercepat proses perubahan dan pembaharuan pada tingkat komunitas, (2) mendorong tumbuhnya integrasi masyarakat lokal terhadap masyarakat nasional, serta (3) memberikan iklim yang kondusif bagi warga masyarakat pada tingkat komunitas dalam menciptakan, mengembangkan dan memanfaatkan peluang bagi peningkatan taraf hidupnya.

b. Penyerahan Wewenang Secara Proporsional.

Otonomi daerah adalah kewenangan Daerah Otonom untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakasa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Hal ini berarti, Pemerintah menyerahkan wewenang pemerintahan kepada Daerah Otonom (Daerah Kabupaten dan Daerah Kota) sebagai konsekuensi dianutnya asas desentralisai. Dengan diserahkannya kewenangan yang luas, nyata dan bertanggungjawab untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat. Sementara itu, dalam rangka pelaksanaan asas dekonsentrasi.Sehingga hubungan antara Daerah Propinsi dengan Daerah Kabupaten dan Kota adalah hubungan dalam kerangka koordinasi, kerjasama, dan atau kemitraan dalam kedudukan masing-masing sebagai daerah otonom.

Berdasarkan pengalaman pembangunan desa di masa lalu, adanya intervensi pemerintah justeru membuat permasalahan bagi pengembangan aspirasi dan inovasi masyarakat untuk secara mandiri melaksanakan pembangunan. Demikian pun kewenangan yang diberikan pada Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota belum menjamin bagi terciptanya kemandirian masyarakat Desa. Kadang-kadang arogansi Pemerintah Daerah terhadap Desa semakin muncul sebagai dampak diberikannya kewenangan yang begitu besar dari pemerintah pusat. Apa yang disebut aliran “Dana Alokasi Umum” dari Pemerintah Pusat ke Pemerintah Daerah, tidak terjadi di desa. Istilah yang melekat di desa sebagai “desa otonom” pun akan  sulit terwujud. Padahal beberapa desa yang memiliki kekayaan atau sumber daya alam yang besar, tidak dapat dinikmati oleh masyarakat setempat. Semua itu menjadi hak Pemerintah Daerah untuk mengolahnya.

Untuk itu, pelaksanaan kebijakan pemberdayaan masyarakat desa, sebagaimana Kartasasmita (1996 : 163) menjelaskan bahwa pelaksanaan pembangunan yang ditujukan untuk memberdayakan masyarakat harus memenuhi beberapa persyaratan pokok, sebagai berikut :

-       Pertama, kegiatan yang dilaksanakan harus terarah bagi atau menguntungkan masyarakat yang lemah, terbelakang, dan tertinggal.

-       Kedua,  pelaksanaannya dilakukan oleh masyarakat itu sendiri, dimulai dari pengenalan apa yang ingin dilakukan.

-       Ketiga, karena masyarakat yang lemah sulit untuk bekerja sendiri-sendiri akibat kekurangan keberdayaannya, maka upaya pemberdayaan masyarakat menyangkut pula pengembangan kegiatan bersama (kooperatif) dalam kelompok yang dapat di bentuk atas dasar wilayah tempat tinggal (kelompok arisan, RT, RW, Dusun, desa), jenis usaha (pertanian, industri, perdagangan), atau kesamaan latar belakang (pemuda,wanita).

-       Keempat, menggerakkan partisipasi yang luas dari masyarakat untuk turut serta membantu dalam rangka kesetiakawanan  sosial; disini termasuk keikutsertaan orang-orang setempat yang telah maju, anggota masyarakat mampu lainnya, organisasi-organisasi kemasyarakatan termasuk lembaga swadaya masyarakat setempat, perguruan tinggi dan sebagainya.

Pendapat di atas, memberikan jalan tengah bagi kepentingan masyarakat desa dan juga kepentingan Pemerintah Daerah. Kondisi seperti ini memungkinkan adanya kerjasama yang baik antara Pemerintah Daerah dengan pmerintah desa termasuk partisipasi masyarakat desa. Pembangunan masa lalu yang lebih menekankan pada pendekatan sektoral yang cenderung terpusat, telah menjadikan pemerintah daerah kurang mendapat kesempatan untuk mengembangkan kapasitasnya dalam penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan, serta pelayanan kepada masyarakat secara optimal. Kapasitas pemerintah daerah yang tidak optimal ini disebabkan oleh kuatnya kendali pemerintah pusat dalam proses pembangunan melalui berbagai pedoman dan petunjuk pelaksanaan yang sangat rinci dan kaku. Kuatnya kendali pemerintah pusat terhadap pemerintah daerah pada masa yang lalu telah menyebabkan pula hilangnya motivasi, inovasi, dan kreativitas aparat daerah dalam menjalankan tugas dan fungsi yang menjadi tanggung jawabnya, termasuk dalam pembangunan pedesaan.

Kegagalan pelaksanaan pemberdayaan masyarakat desa selama ini terjadi karena tidak adanya persamaan persepsi antara pemerintah dan masyarakat.  Menurut Kartasasmita (1996 : 164) bahwa masalah implementasi kebijakan dapat dilihat pada dua aspek,  yaitu :

1)   Aspek masyarakat. Masalah besar yang dihadapi dalam upaya memberdayakan masyarakat adalah ketidaktahuan (ignorance) di kalangan masyarakat itu sendiri. Hambatan inilah yang pertama-tama harus diterobos agar masyarakat dibangkitkan kesadarannya bahwa kehidupan yang lebih baik dari sekarang, dan bahwa ada harapan serta peluang untuk memperbaiki kehidupan, tetapi untuk itu harus ada usaha dari diri sendiri. Ini adalah pekerjaan yang tidak mudah, tetapi mendasar sifatnya bagi aparat pemerintah sebagai manajer pembangunan.

2)   Aspek aparat pemerintah. Salah satu hambatan utama bagi pembangunan yang berhasil ternyata adalah aparat pemerintah sendiri. Seluruh bidang studi administrasi pembangunan ditujukan untuk mengatasi masalah ini. Ia menyangkut masalah mental, pengetahuan, kecakapan, dan juga kesejahteraan sumberdaya manusianya. Ia juga menyangkut masalah sistem dan pengorganisasian termasuk tatanan, fungsi, prosedur dan sebagainya, dari aparat pemerintah sebagai aparat manager pembangunan.

Untuk menerobos masalah besar yang dihadapi di dalam masyarakat sebagaimana di sebutkan di atas, Hikmat (2001 : 73) mengemukakan perlunya memahami jenis-jenis kekuatan yang ada dan berkembang di dalam masyarakat. Kekuatan tersebut adalah :

-       Kekuatan pendorong. Kekuatan pendorong yang ada dalam suatu masyarakat yang dapat membantu berlangsungnya proses perubahan. Ciri-cirinya adalah : perasaan tidak puas dengan situasi dan kondisi yang telah dirasakan dan biasanya selalu diikuti oleh perasaan adanya sesuatu yang belum terpenuhi, serta rasa bersaing untuk menyesuaikan diri  dengan tuntutan kehidupan. Kesadaran adanya kekurangan, dan karena itu berusaha untuk mengejar kekurangan.

-       Kekuatan bertahan. Kekuatan ini dicerminkan oleh rasa menentang setiap inovasi baru atau mungkin terbatas pada inovasi tertentu yang diduga akan menimbulkan perubahan terhadap sesuatu yang selama ini telah dimiliki dan dipertahankan.

-       Kekuatan pengganggu. Kekuatan ini timbul dan mengakar di dalam masyarakat karena disebabkan oleh 3 (tiga) hal, yaitu : (1) persaingan untuk memperoleh pengaruh dan dukungan seluruh masyarakat dalam proses pembangunan, sehingga memungkinkan munculnya perpecahan dalam tubuh masyarakat itu sendiri. ; (2) kerumitan inovasi baru yang diperkenalkan untuk menimbulkan perubahan, yang akibatnya masyarakat mengalami kesulitanuntuk menerimanya dengan cepat. ; (3) terbatasnya sumber dayayang diperlukan untuk melaksanakan perubahan, termasuk tenaga, biaya, dan tenaga ahli.

Dari aspek aparat pemerintah, Rondinelli (dalan Supriatna, 2000 : 182) dalam penelitiannya  pada negara berkembang, baik yang berkenaan dengan otonomi maupun pemberdayaan masyarakat dan kapabilitas birokrasi, menyimpulkan bahwa :

Kualitas birokrasi pemerintahan lokal sangat ditentukan oleh perilaku, sikap dan kultur yang kondusif sehingga responsif untuk membuat keputusan, membina dan bertanggung jawab dalam meningkatkan program pembangunan bagi kesejahteraan masyarakat.

Lebih lanjut Supriatna (2000 : 183) lebih melihat kepada faktor kapabilitas administrasi dan edukatif dari birokrasi pemerintahan di daerah yang didukung oleh kepemimpinan, adaptasi, pendekatan, bimbingan dan pembinaan, pelatihan, metode, keterpaduan, demokratis/proaktif, dan partisipatif yang mengacu pada “human approach.”

Peranan pemerintah dalam proses implementasi kebijakan pemberdayaan masyarakat desa tampak dalam cara-cara suatu pemerintahan mengadakan intervensi kebijakan terhadap lingkungannya. Tjokroamidjojo dan Mustopadidjaja (1988 : 124) mengemukakan bahwa proses implementasi kebijakan pemerintah, bisa berupa :

(1)     Kebijakan langsung, yaitu dimana untuk mencapai tujuan-tujuan maksud, pemerintah mengimplementasikan berbagai keputusan, ketentuan dan aturan yang terdapat dalam kebijakan ;

(2)     Kebijakan tak langsung adalah berbagai keputusan atau perundang-undangan, dimana untuk mencapai tujuan yang dimaksudkan, pemerintah tidak mengimplementasikan sendiri kebijakan tersebut, tetapi hanya mengeluarkan ketentuan atau aturan yang dapat mempengaruhi perilaku atau tindakan masyarakat sehingga bergerak ke arah yang sesuai dengan tujuan dimaksud ;

(3)     Kebijakan campuran adalah kebijakan dimana untuk mencapai tujuan-tujuan yang dimaksudkan, terbuka kesempatan atau peran yang dapat diimplementasikan baik oleh instansi pemerintah maupun oleh organisasi kemasyarakatan ataupun campuran keduanya”

Kartasasmita (1996 : 159-160) juga mengungkapkan bahwa upaya pemberdayaan masyarakat desa dalam konsepsi pembangunan masyarakat dapat dilihat dari 3 (tiga) aspek, yakni : 1). Menciptakan suasana atau iklim yang memungkinkan potensi masyarakat berkembang (enabling) ; 2) memperkuat potensi atau daya yang dimiliki oleh masyarakat (empowering) ; dan 3) Memberdayakan mengandung pula arti melindungi.

Penjelasannya adalah sebagai berikut :

1.        Enabling. Disini titik tolaknya adalah pengenalan bahwa setiap manusia, setiap masyarakat, memiliki potensi yang dapat dikembangkan. Artinya, tidak ada masyarakat yang sama sekali tanpa daya karena, kalau demikian akan sudah punah. Pemberdayaan adalah upaya untuk membangun daya itu dengan mendorong (encourage), memotivasi, dan membangkitkan kesadaran (awareness) akan potensi yang dimilikinya serta berupaya untuk mengembangkannya.

2.        Empowering. Dalam rangka  menciptakan iklim dan suasana  meliputi langkah-langkah nyata, dan menyangkut penyediaan berbagai masukan (input), serta pembukaan akses kepada berbagai peluang (opportunities) yang akan membuat masyarakat menjadi makin berdaya. Dalam rangka pemberdayaan ini, upaya yang amat pokok adalah peningkatan taraf pendidikan, dan derajat kesehatan, serta akses kepada sumber-sumber kemajuan ekonomi seperti modal, teknologi, informasi, lapangan kerja, dan pasar. Pemberdayaan ini menyangkut pembangunan prasarana dan sarana dasar baik fisik, seperti irigasi, jalan, listrik, maupun sosial seperti sekolah, dan fasilitas pelayanan kesehatan, yang dapat di akses oleh masyarakat pada lapisan paling bawah, serta ketersediaan lembaga-lembaga pendanaan, pelatihan, dan pemasaran di perdesaan tempat terkonsentrasinya penduduk yang keberdayaannya amat kurang.

3.        Melindungi. Dalam proses pemberdayaan, harus dicegah yang lemah menjadi bertambah lemah, karena kurang berdaya dalam menghadapi yang kuat. Oleh karena itu, dalam konsep pemberdayaan masyarakat, perlindungan dan pemihakan kepada yang lemah amat mendasar sifatnya. Dalam rangka ini, adanya peraturan perundangan yang secara jelas  dan tegas melindungi  golongan yang lemah sangat diperlukan. Melindungi tidak berarti mengisolasi atau menutupi dari interaksi karena hal itu justru akan mengerdilkan yang kecil dan melunglaikan yang lemah. Melindungi harus dilihat sebagai upaya untuk mencegah terjadinya persaingan yang tidak seimbangan, serta eksploitasi yang kuat atas yang lemah.

Oleh karena itu pemberdayaan masyarakat bukan membuat masyarakat menjadi makin tergantung pada berbagai program pemberian karena pada dasarnya setiap yang dinikmati harus dihasilkan atas usaha sendiri, dan hasilnya dapat dipertukarkan dengan pihak lain. Peran dan tanggung  jawab semua pihak terkait, alokasi anggaran belanja dan sistem koordinasi serta komunikasi  perlu diperjelas. Secara normal, tim yang memfasilitasi pemberdayaan masyarakat desa terdiri dari tim multidispliner.

Mengingat pemberdayaan masyarakat desa adalah sebuah pendekatan yang relatif baru, dibutuhkan perubahan perilaku dan sikap dari semua pihak terkait yang terlibat. Untuk memulai perubahan ini hendaknya dilakukan pada skala kecil. Setelah diperoleh pengalaman dan manfaat yang jelas dari pendekatan ini, maka penyebarluasannya secara lebih luas sudah bisa dimulai. Hal ini bisa dilakukan dalam organisasi yang sama, dan juga pada organisasi demikian juga sektor-sektor lain.