KB Vs Ledakan Penduduk (2)

Tidak dapat dibayangkan seandainya jumlah penduduk Indonesia apabila tidak dapat dikendalikan, apalagi negara sedang mengalami krisis seperti saat ini.  Penduduk yang bertambah pesat dapat menyebabkan kekurangan pangan, karena dengan jumlah penduduk sekitar 227 juta jiwa saat ini saja pemerintah mengalami kesulitan menyediakan pelayanan dasar termasuk pangan. Berbagai kajian yang telah dilakukan menggambarkan adanya hubungan yang “kuat-signifikan-negatif” antara pertumbuhan penduduk dengan laju pertumbuhan ekonomi. Penurunan kelahiran yang bermakna dapat memberikan kontribusi bagi upaya penurunan kemiskinan^[1]. Kofi Anan (2002), mantan Sekretaris Jenderal PBB, menyatakan betapa pentingnya penanganan masalah kependudukan dan Keluarga Berencana dalam rangka pencapaian Millenium Development Goals (MDGs) khususnya penanggulangan kemiskinan dan kelaparan sebagaimana berikut: “The Millenium Development Goals, particularly the eradication of extreme poverty and hunger, cannot be achieved if questions of population and reproductive health are not squarely addressed. And that means stronger efforts to promote women’s rights, and greater investment in education and health, including reproductive health and family planning”

Kajian yang dilakukan Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional, UNFPA dan Lembaga Demografi Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia (LDFE-UI, 2005), tentang dampak yang terjadi apabila ada perubahan dalam komitmen terhadap program Keluarga Berencana dapat digambarkan dalam skenario kependudukan sebagai berikut:

Skenario 1, Komitmen Tinggi, artinya jika program Keluarga Berencana dapat meningkatkan pemakaian kontrasepsi modern sekitar 1 (satu) persen per tahun, maka pada tahun 2015, penduduk Indonesia hanya akan bertambah 10,8 juta saja atau sekitar 238 juta pada tahun 2015 (Proyeksi Badan Pusat Statistik sebesar 248 juta jiwa).

Skenario 2, Komitmen Sedang, artinya jika program Keluarga Berencana hanya mampu mempertahankan kesertaan Keluarga Berencana seperti saat ini (stagnan), maka penduduk Indonesia akan meningkat menjadi 256 juta atau di atas proyeksi pemerintah. Dengan demikian, berarti pertambahannya sekitar 28,5 juta jiwa.

Skenario 3, Komitmen Rendah, apabila program Keluarga Berencana tidak mampu mempertahankan kesertaan Keluarga Berencana dan terjadi ”drop-out” setiap tahunnya sekitar 0,5%, maka penduduk Indonesia tahun 2015 diperkirakan menjadi 264,4 juta jiwa atau jauh di atas rancangan atau proyeksi pemerintah sebesar 248 juta jiwa. Namun kondisi ini nampaknya dimentahkan dengan Sensus Penduduk 2010. Dari hasil Sensus Penduduk Tahun 2010 diketahui bahwa jumlah penduduk Indonesia sebesar 237,6 juta jiwa, artinya sudah melampaui skenario I tahun 2015. Banyak ahli dalam bidang kependudukan menyatakan telah terjadi kegagalan di bidang kependudukan dan Keluarga Berencana. Berbagai pihak berpandangan bahwa hal ini disebabkan karena faktor kepemimpinan dan kesiapan aparatur khususnya setelah program Keluarga Berencana diserahkan urusannya kepada pemerintah kabupaten/kota, dalam menindaklanjuti kebijakan Keluarga Berencana yang ada ke dalam implementasi kebijakan yang baik.

Masalah kependudukan pada umumnya juga terjadi berbagai negara di belahan dunia ini. Secara khusus, Speidel (2009) menulis joint report sebuah policy paper berjudul ”Making the Case for US International Family Planning Assistance” yang ditujukan kepada Pemerintahan Presiden Amerika Serikat, Barack Obama untuk mengambil peran dengan memberikan investasi dalam program Keluarga Berencana di negara berkembang secara lebih nyata dan ”as soon as possible” dengan jumlah bantuan lebih dari dua kali lipat sebagai upaya pengurangan kemiskinan global dan pencapaian tujuan pembangunan untuk menghindari penurunan kemampuan ekonomi secara luas di dunia. Dikemukakan pula bahwa banyak ”policy makers” atau para pemimpin sebagai pembuat kebijakan kurang memahami manfaat program Keluarga Berencana: ”While some countries such as Korea and Thailand recognized early the importance of family planning to their overall development, others have been slow to recognize the catalitic role of family planning in improving women’s health and wellbeing, stimulating economic development and rising standards of living”.

Lebih lanjut, Speidel, dkk. (2009:10) mengemukakan bahwa melalui Keluarga Berencana akan membuat keluarga lebih sejahtera karena para keluarga akan lebih mampu untuk menyediakan pangan, pendidikan dan kesehatan baik untuk diri sendiri maupun keluarganya, sebagaimana telah ditemukan dari hasil studi di 29 negara.

Pada prinsipnya, pelaksanaan kebijakan Keluarga Berencana Nasional sesuai dengan UU Nomor 52 Tahun 2009 tentang Perkembangan Kependudukan dan Pembangunan Keluarga bertujuan untuk mengatur kelahiran anak, jarak dan usia ideal melahirkan, mengatur kehamilan, melalui promosi dan pemberdayaan dan bantuan sesuai dengan hak reproduksi untuk menjadikan keluarga yang berkualitas. Dalam hubungan ini, keluarga berkualitas adalah keluarga yang dibentuk berdasarkan perkawinan yang sah dan bercirikan sejahtera, sehat, maju, mandiri, memiliki jumlah anak ideal, berwawasan kedepan, bertanggung jawab, harmonis, dan bertaqwa kepada Tuhan Yang Maha Esa. Dalam tataran pragmatis, Undang-Undang ini diterjemahkan ke dalam program-program dan kegiatan yang intinya, pertama, memberikan advokasi dan KIE (Komunikasi, Informasi dan Edukasi) untuk merubah perilaku; kedua, memberikan pelayanan yang berkualitas dalam keluarga berencana. Jadi intinya penggarapan dari sisi permintaan (demand) dan penggarapan dari sisi pelayanan (supply).

Hakekat UU Nomor 52 Tahun 2009 sejalan dengan konsep yang dikembangkan Bertrand dan Escudero (2002) bahwa proses perubahan tingkah laku seseorang (perpaduan demand dan supply) untuk mengadopsi pelayanan kesehatan atau Keluarga Berencana. Kerangka konsep tersebut menggambarkan adanya tiga faktor utama yang mempengaruhi pemanfaatan pelayanan (service utilization) yaitu adanya faktor implementasi kebijakan (policy implementation), faktor kepemimpinan (Women’s status & empowerment serta functional areas) yang mampu menggerakkan masyarakat dan aparat pemerintahan, serta faktor pemberdayaan aparatur (functional areas) sehingga mampu memberikan pelayanan (service utilization, health/FP  behaviors & health/FP outcomes) yang berkualitas.

Peran pemerintahan dalam implementasi kebijakan desentralisasi Keluarga Berencana diharapkan mampu menterjemahkan berbagai makna filosofis otonomi daerah ke dalam berbagai kebijakan operasional yang memungkinkan dapat menggerakkan peranserta dan kepedulian masyarakat sejak tahap formulasi kebijakan operasional sampai pemanfaatan hasil implementasi Keluarga Berencana. Di tangan birokrasi, peran serta masyarakat dalam formulasi, implementasi dan evaluasi serta pemanfaatan hasil-hasil kebijakan daerah diartikulasi, diakomodir dan diagregasikan. Jadi implementasi kebijakan program tersebut sangat tergantung pada kapasitas, kapabilitas, kuantitas dan kualitas dari pola kepemimpinan pemerintahan yang ada, khususnya pada era otonomi daerah lebih banyak terletak pada kualitas kepemimpinan pemerintah kabupaten/kota.

Pemerintah kabupaten/kota merupakan aktor yang menentukan berhasil atau tidaknya implementasi berbagai kebijakan Keluarga Berencana yang ada. Oleh karena itu, dituntut pemimpin yang menguasai teknis, konsepsi dan kemampuan interpersonal agar dapat menjalankan tugas dan fungsinya secara baik. Kemampuan kognitif diperlukan agar pemimpin mampu menganalisa persoalan, mengembangkan kreativitas dalam pemecahan masalah, mengidentifikasi kecenderungan dan pola yang terjadi di wilayahnya dan mengembangkan secara efektif perubahan sikap sesuai kebutuhan. Kemampuan interpersonal diperlukan agar pemimpin mampu menggerakkan masyarakat, membangun hubungan kerja sama, mengembangkan dan memelihara jaringan, mengerti kemampuan staf, memfasilitasi kerja sama tim dan memecahkan konflik secara baik. Kemampuan teknis diperlukan agar mengerti dan menjalankan setiap proses aktivitas termasuk keperluan yang menyangkut pelayanan di bidang Keluarga Berencana dan teknologi informasi yang diperlukan (Yukl, 2006:446).

Pemerintahan kabupaten/kota harus berusaha mengembangkan keunggulan komperatif dalam setiap pelayanan terhadap publiknya. Oleh karena itu, proses-proses sehubungan dalam pengkajian dan penerapan strategi-strategi akan sangat tergantung pada siapa yang menjadi pimpinan serta kultur dari daerah tersebut. Menurut beberapa pengalaman tidak ada kiat atau resep yang dijamin pasti dan paling efektif dalam menjalankan fungsi pemerintahan. Namun aspek yang penting bagi semua organisasi adalah adanya kesadaran strategis di mana pimpinan memahami betul sampai seberapa baiknya urusan pemerintahan yang diserahkan pemerintah dapat dilaksanakan dengan baik.

Sesuai Peraturan Pemerintah (PP) No. 38 Tahun 2007, bahwa urusan pemerintahan bidang Keluarga Berencana merupakan urusan wajib yang harus dilaksanakan oleh pemerintah daerah. Untuk itu urusan pemerintahan tersebut perlu diatur melalui kebijakan publik pemerintahan tingkat lokal (by local government) sesuai dengan Norma, Standar, Prosedur dan Kriteria (NSPK) yang telah ditetapkan. Tercapainya implementasi kebijakan pemerintah daerah dalam mewujudkan tujuan otonomi daerah sangat tergantung dari berbagai faktor yang mempengaruhi formulasi dan implementasi kebijakan otonomi daerah.  Sebagai urusan wajib pemerintahan, bidang Keluarga Berencana menjadi bagian yang tak terpisahkan dalam kebijakan pemerintah, terutama dalam menanggulangi laju pertumbuhan penduduk di daerah.  

---

[1] Mason, Andrew ( 2004), dalam ”The Demographic Devident and Poverty Reduction” in Proceedings of the Seminar on the Relevance of Population Aspects for the Achievement of the Millenium Development Goals, penurunan fertilitas sebagai bagian dari transisi demografi dapat meningkatkan tabungan nasional dan pertumbuhan ekonomi melalui menurunnya proporsi beban ketergantungan anak dan meningkatnya jumlah penduduk usia produktif, dan ini yang menghasilkan ”demographic devidend”.

KB Vs Ledakan Penduduk (1)

Beberapa tahun terakhir ini, masalah kependudukan masih kurang mendapat perhatian dari pemerintah maupun masyarakat. Para birokrat, politisi, tokoh agama, pakar ekonomi maupun tokoh masyarakat jarang sekali memberikan perhatian serius tentang bahaya ledakan penduduk. Meskipun diakui bahwa pada umumnya masyarakat sudah tidak merasa keberatan lagi dengan program untuk mengontrol kelahiran, namun sayangnya masih kurang kesadaran melaksanakannya.

Kependudukan adalah masalah yang sangat penting, tidak kalah pentingnya dengan persoalan-persoalan yang sering diperdebatkan dalam berbagai seminar dan diskusi, karena berkaitan erat dengan masalah ekonomi, hukum, lingkungan, norma agama dan sebagainya, sehingga tidak bisa diabaikan begitu saja.

Kekhawatiran adanya ledakan penduduk ini telah mendorong terciptanya program nasional Keluarga Berencana (KB) di tahun 1969 ketika masa Orde Baru. Saat itu, pemerintah memberikan perhatian yang sangat besar pada program KB. Dalam perjalanannya, kehadiran program ini telah berhasil menekan angka kelahiran menjadi relatif rendah. Dampaknya dapat kita jumpai saat ini, sebuah keluarga dengan 6 orang anak sudah merupakan pengecualian, bahkan semakin jarang ditemui. Program “2 anak cukup” yang dicanangkan pemerintah waktu itu tampaknya telah menjadi kenyataan.

Bila kita menengok ke belakang, sekitar tahun 1966, secara resmi pemerintah Indonesia belum memiliki kebijakan kependudukan yang komprehensif. Pada dasawarsa ini, secara tidak langsung Indonesia termasuk dalam kelompok negara yang menganut paham pronatalis. Para pimpinan bangsa saat itu mempunyai pertimbangan bahwa jumlah penduduk baru Indonesia sekitar 103 juta jiwa, sehingga diperlukan jumlah sekitar 250 juta jiwa untuk dapat mengolah dan mengelola sumber daya alam. Untuk mencapai tujuan itu diperlukan angka pertumbuhan penduduk tinggi yang identik dengan jumlah kelahiran tinggi, agar jumlah penduduk yang diinginkan dapat tercapai.

Pada tahun 1967 Presiden Soeharto menandatangani Deklarasi Kependudukan, kemudian Indonesia mengikuti Konferensi Kependudukan Dunia di Bukarest pada tahun 1974. Permasalahan kependudukan yang semakin rumit dan bersifat multidimensional, kebijakan pronatalis sudah dianggap tidak relevan lagi. Pada tahun 1970 secara resmi dibentuk BKKBN yang menangani kebijakan pengendalian pertumbuhan penduduk untuk mewujudkan keluarga kecil bahagia dan sejahtera. Struktur organisasi BKKBN ditetapkan secara vertikal dari Pusat sampai tingkat Kabupaten/Kota. Dalam struktur tersebut, dilengkapi dengan tenaga petugas lapangan sampai ke tingkat desa. Kebijakan itu diarahkan agar dapat menurunkan tingkat fertilitas (kelahiran) penduduk yang pada tahun 1971 sekitar 5,6 anak per wanita usia subur diharapkan turun sekitar 50% atau 2,8 anak per wanita usia subur pada tahun 2000.

Adanya komitmen yang tinggi dari pemerintah waktu itu dan partisipasi berbagai komponen masyarakat baik di pedesaan maupun di perkotaan, menjadikan program Keluarga Berencana telah berhasil menurunkan laju pertumbuhan penduduk dari 2,34% per tahun (1970-1980) menjadi 1,47% per tahun (1990-2000). Pada saat yang sama, angka kelahiran juga berhasil diturunkan menjadi 2,6 anak per wanita usia subur[1].

Gerakan reformasi memberikan dampak pada berbagai bidang kehidupan. Perubahan pada tata pemerintahan ditandai dengan lahirnya Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Pada satu sisi, lahirnya undang-undang tersebut memberi angin segar bagi kinerja organisasi BKKBN, khususnya di daerah, karena setiap urusan pemerintahan yang menyangkut kepentingan daerah diserahkan dan menjadi kewenangan daerah. Namun di sisi lain, sampai tahun 2000 urusan pemerintahan di bidang Keluarga Berencana masih merupakan urusan Pusat, sehingga semua kebijakan sampai pada tataran implementasi di tingkat lapangan masih menjadi kewenangan pusat.  

Sejalan dengan Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah tersebut maka dapat dipahami bahwa pada hakekatnya desentralisasi adalah penyerahan wewenang dari tingkat pemerintahan yang lebih tinggi kepada pemerintahan yang lebih rendah, baik yang menyangkut bidang legislatif, yudikatif maupun administratif.

Tujuan desentralisasi sesuai dengan jiwa dari UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, di mana otonomi daerah dimaknai sebagai pemberian wewenang dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah sesuai dengan amanat UUD 1945, untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan sesuai peraturan perundang-undangan. Sebagai dampaknya, maka sebagian urusan pemerintahan di bidang Keluarga Berencana diserahkan kepada daerah. Oleh karena itu hal-hal yang berhubungan dengan kelembagaan dan sumber daya (personil, peralatan dan pembiayaan) menjadi tanggungjawab daerah.

Desentralisasi diakui sebagai salah satu titik lemah program KB. Akibatnya kebijakan kependudukan dan Keluarga Berencana menghadapi tantangan luar biasa berat, karena secara kelembagaan di tingkat Kabupaten/Kota  antara ada dan tiada. Hal karena belum semua pemerintah daerah memiliki pandangan yang sama tentang arti penting kependudukan dan Keluarga Berencana. Selain itu, jumlah petugas Keluarga Berencana yang ada di lapangan semakin berkurang cukup drastis dari sebelumnya berjumlah 30 ribu, kini hanya tinggal 21 ribu petugas[2]. Padahal petugas lapangan Keluarga Berencana merupakan ujung tombak yang menjembatani antara kebijakan dan operasionalisasi di lapangan. Timbulnya partisipasi masyarakat terhadap program Keluarga Berencana sebagian besar karena peran aktif petugas lapangan yang melakukan pendekatan dan penyuluhan kepada masyarakat.

Penyerahan urusan kewenangan Keluarga Berencana kepada Pemerintah Kabupaten/Kota dapat menyebabkan persoalan yang rumit dikarenakan: Pertama, pemerintah kabupaten/kota dengan jumlah penduduk tidak besar mempunyai anggapan bahwa BKKBN dengan Keluarga Berencana sebagai kebijakan utamanya sangat identik dengan upaya pengendalian dan pembatasan kelahiran (birth control). Padahal, pengendalian kelahiran hanyalah sebagian kecil dari keseluruhan program Keluarga Berencana yang juga menyentuh aspek-aspek sosial-ekonomi. Kedua, beralihnya Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional kepada pemerintah kabupaten/kota akan membawa beban apabila harus berbentuk menjadi dinas atau badan. Seperti diketahui bahwa setelah otonomi daerah, banyak sekali dinas atau badan yang digabung dengan alasan efisiensi. Hal tersebut menyebabkan pembentukan dinas atau badan baru selain membuat struktur organisasi menjadi lebih besar, juga memberatkan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) karena harus mengalokasikan sejumlah dana tertentu untuk pembentukan dinas baru tersebut.

Desentralisasi juga menjadi hambatan dalam implementasi kebijakan pelayanan Keluarga Berencana. Desentralisasi dimaksudkan untuk menghindari dominasi pemerintah pusat terhadap daerah dalam memberikan pelayanan kesehatan khususnya pelayanan Keluarga Berencana kepada masyarakat. Tantangannya, apakah pemerintah daerah mampu mengelola program Keluarga Berencana secara tepat sasaran yang dituangkan dalam kebijakan yang akan diimplementasikan. Apakah isi kebijakan sesuai dengan konteks implementasinya bagi kepentingan dan kebutuhan masyarakat. Hal ini juga terkait dengan masih banyaknya persoalan kewenangan daerah yang belum sepenuhnya mandiri dalam pelayanan Keluarga Berencana.

Hal yang paling penting berkaitan dengan implikasi terhadap perkembangan kependudukan di masa yang akan datang adalah patut dipertanyakannya keberlanjutan kebijakan kependudukan secara komprehensif. Menyerahkan kebijakan kependudukan yang ada selama ini kepada masing-masing sektor cenderung menyebabkan kebijakan kependudukan terkotak-kotak, tumpang tindih, dan saling berbenturan. Padahal sebagaimana tertuang dalam hasil ICPD (International Conference on Population Development) tahun 1994 di Cairo, di mana Indonesia termasuk negara yang menandatanganinya, diperlukan integrasi kebijakan kependudukan dan kebijakan pembangunan. Artinya, Indonesia terikat pada komitmen untuk melakukan kesepakatan tersebut. Oleh karena itu, penting untuk dipikirkan mengenai keberadaan institusi yang bertanggungjawab terhadap pembangunan kependudukan di Indonesia. Demikian juga implikasinya di daerah, harus ada institusi yang bertanggungjawab dan melaksanakan program kependudukan dan Keluarga Berencana di kabupaten maupun kota.

Tingkat responsivitas pemerintah kabupaten/kota masih menunjukkan kondisi yang rendah. Masih banyak keluhan dan kebutuhan masyarakat dalam berbagai aspek mulai dari pelayanan publik, kesehatan, pendidikan, sampai Usaha Kecil Menengah (UKM) yang belum memperoleh tanggapan yang positif dalam bentuk implementasi kebijakan pemerintah daerah yang aspiratif. Tidak dapat dipungkiri bahwa berbagai kebijakan baru telah dicoba diimplementasikan, tetapi masih belum sepenuhnya mampu menjawab kebutuhan masyarakat karena orientasinya masih kepada kepentingan pemerintah.

Bossert (1998) dalam kajiannya mengemukakan bahwa persoalan desentralisasi tergantung pada seberapa besar ruang kebijakan yang diberikan kepada pemerintah daerah dan seberapa besar kemampuan pemerintah pusat untuk mengontrol daerah dalam melaksanakan kebijakan tersebut. Berbagai studi di berbagai negara berkembang berkaitan dengan otonomi daerah dalam bidang kesehatan atau Keluarga Berencana pada umumnya juga mempunyai persepsi yang hampir sama terhadap apa yang ditemukan oleh Bossert. Studi-studi yang dilakukan oleh McCarthy, 2004; Giacaman, et.al., 2004; Niessen, et.al., 2000; McLntyre dan Klugman, 2003; Atkinson, at.al., 2000; Oliveira-Cruz, et.al., 2003; Rowland, 2001; Hommes, 2003; Andrews dan Schroeder, 2003; Monteiro dan Sato, 2003; Martinez-Vazquez dan McNab, 2003; sebagian besar menarik kesimpulan yang sama terhadap masalah desentralisasi kebijakan kependudukan di negara-negara tersebut.

Sebelum diotonomikan, program Keluarga Berencana telah mengalami kemajuan yang pesat di mana peserta Keluarga Berencana dari 26% pada tahun 1980 meningkat menjadi 60,3% pada tahun 2003, peningkatan tersebut termasuk signifikan. Namun setelah didesentralisasikan ke pemerintah kabupaten/kota pada tahun 2004 terlihat bahwa selama empat tahun terakhir (2003-2007), kenaikan peserta Keluarga Berencana relatif sangat rendah, bahkan cenderung stagnan, yaitu 61,4% atau hanya 1% kenaikan selama empat tahun. Sebagai akibatnya, angka kelahiran yang sebelumnya telah dapat diturunkan dari 5,61 anak per wanita usia subur (tahun 1971) menjadi 2,6 anak per wanita usia subur (tahun 2003) ternyata angkanya tetap tidak berubah, yaitu 2,6 anak per wanita usia subur selama empat tahun terakhir (tahun 2007). Hal ini berarti setelah didesentralisasikan ternyata terdapat indikasi terjadinya penurunan intensitas penggarapan program KB di kabupaten/kota[3].

---

[1] Bukti keberhasilan Indonesia dalam upaya pengendalian pertumbuhan dan jumlah penduduk dinyatakan dengan adanya penghargaan PBB kepada Presiden Soeharto tahun 1987 berupa UN Population Award. Penghargaan Internasional lainnya juga diberikan seperti Management Awards dari Phillipine dan Hugh More Awards dari John Hopkins University. Pertemuan ICPD Cairo tahun 1994 juga menetapkan Indonesia menjadi “Center of Excellence” dalam Bidang Kependudukan dan KB, di mana hingga saat ini, lebih dari 5000 Pejabat/Tenaga Kesehatan/Kependudukan/KB dari sekitar 95 Negara telah datang ke Indonesia (Sumber: ITP-BKKBN, 2009).

[2]  Sarasehan Kepala BKKBN Pusat dalam sarasehan temu alumni dengan Fakultas Kedokteran UGM, Rabu (5/3-2008) di FK UGM. Lihat, www.ugm.ac.id

[3] Laporan yang disiapkan oleh Terrence H.Hull dan Henry Mosley (2009:15) dalam “Revitalization of Family Planning in Indonesia” diterbitkan oleh Bappenas, BKKBN dan UNFPA (2009), menyatakan bahwa berdasarkan pengamatannya bahwa terjadi “relaxation in family planning program effort” dan sejak 1999 banyak Kabupaten/Kota menaruh prioritas yang rendah dalam penyelenggaraan program KB

Desentralisasi Keluarga Berencana

Bossert (1998) dalam kajiannya mengemukakan bahwa persoalan desentralisasi tergantung pada seberapa besar ruang kebijakan yang diberikan kepada pemerintah daerah dan seberapa besar kemampuan pemerintah pusat untuk mengontrol daerah dalam melaksanakan kebijakan tersebut. Berbagai studi di berbagai negara berkembang berkaitan dengan otonomi daerah dalam bidang kesehatan atau Keluarga Berencana pada umumnya juga mempunyai persepsi yang hampir sama terhadap apa yang ditemukan oleh Bossert. Studi-studi yang dilakukan oleh McCarthy, 2004; Giacaman, et.al., 2004; Niessen, et.al., 2000; McLntyre dan Klugman, 2003; Atkinson, at.al., 2000; Oliveira-Cruz, et.al., 2003; Rowland, 2001; Hommes, 2003; Andrews dan Schroeder, 2003; Monteiro dan Sato, 2003; Martinez-Vazquez dan McNab, 2003; sebagian besar menarik kesimpulan yang sama terhadap masalah desentralisasi kebijakan kependudukan di negara-negara tersebut.

Sebelum diotonomikan, program Keluarga Berencana telah mengalami kemajuan yang pesat di mana peserta Keluarga Berencana dari 26% pada tahun 1980 meningkat menjadi 60,3% pada tahun 2003, peningkatan tersebut termasuk signifikan. Namun setelah didesentralisasikan ke pemerintah kabupaten/kota pada tahun 2004 terlihat bahwa selama empat tahun terakhir (2003-2007), kenaikan peserta Keluarga Berencana relatif sangat rendah, bahkan cenderung stagnan, yaitu 61,4% atau hanya 1% kenaikan selama empat tahun. Sebagai akibatnya, angka kelahiran yang sebelumnya telah dapat diturunkan dari 5,61 anak per wanita usia subur (tahun 1971) menjadi 2,6 anak per wanita usia subur (tahun 2003) ternyata angkanya tetap tidak berubah, yaitu 2,6 anak per wanita usia subur selama empat tahun terakhir (tahun 2007). Hal ini berarti setelah didesentralisasikan ternyata terdapat indikasi terjadinya penurunan intensitas penggarapan program KB di kabupaten/kota[1].

Tidak dapat dibayangkan seandainya jumlah penduduk Indonesia apabila tidak dapat dikendalikan, apalagi negara sedang mengalami krisis seperti saat ini.  Penduduk yang bertambah pesat dapat menyebabkan kekurangan pangan, karena dengan jumlah penduduk sekitar 227 juta jiwa saat ini saja pemerintah mengalami kesulitan menyediakan pelayanan dasar termasuk pangan. Berbagai kajian yang telah dilakukan menggambarkan adanya hubungan yang “kuat-signifikan-negatif” antara pertumbuhan penduduk dengan laju pertumbuhan ekonomi. Penurunan kelahiran yang bermakna dapat memberikan kontribusi bagi upaya penurunan kemiskinan^[2]. Kofi Anan (2002), mantan Sekretaris Jenderal PBB, menyatakan betapa pentingnya penanganan masalah kependudukan dan Keluarga Berencana dalam rangka pencapaian Millenium Development Goals (MDGs) khususnya penanggulangan kemiskinan dan kelaparan sebagaimana berikut: “The Millenium Development Goals, particularly the eradication of extreme poverty and hunger, cannot be achieved if questions of population and reproductive health are not squarely addressed. And that means stronger efforts to promote women’s rights, and greater investment in education and health, including reproductive health and family planning”

Kajian yang dilakukan Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional, UNFPA dan Lembaga Demografi Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia (LDFE-UI, 2005), tentang dampak yang terjadi apabila ada perubahan dalam komitmen terhadap program Keluarga Berencana dapat digambarkan dalam skenario kependudukan sebagai berikut:

Skenario 1, Komitmen Tinggi, artinya jika program Keluarga Berencana dapat meningkatkan pemakaian kontrasepsi modern sekitar 1 (satu) persen per tahun, maka pada tahun 2015, penduduk Indonesia hanya akan bertambah 10,8 juta saja atau sekitar 238 juta pada tahun 2015 (Proyeksi Badan Pusat Statistik sebesar 248 juta jiwa).

Skenario 2, Komitmen Sedang, artinya jika program Keluarga Berencana hanya mampu mempertahankan kesertaan Keluarga Berencana seperti saat ini (stagnan), maka penduduk Indonesia akan meningkat menjadi 256 juta atau di atas proyeksi pemerintah. Dengan demikian, berarti pertambahannya sekitar 28,5 juta jiwa.

Skenario 3, Komitmen Rendah, apabila program Keluarga Berencana tidak mampu mempertahankan kesertaan Keluarga Berencana dan terjadi ”drop-out” setiap tahunnya sekitar 0,5%, maka penduduk Indonesia tahun 2015 diperkirakan menjadi 264,4 juta jiwa atau jauh di atas rancangan atau proyeksi pemerintah sebesar 248 juta jiwa. Namun kondisi ini nampaknya dimentahkan dengan Sensus Penduduk 2010. Dari hasil Sensus Penduduk Tahun 2010 diketahui bahwa jumlah penduduk Indonesia sebesar 237,6 juta jiwa, artinya sudah melampaui skenario I tahun 2015. Banyak ahli dalam bidang kependudukan menyatakan telah terjadi kegagalan di bidang kependudukan dan Keluarga Berencana. Berbagai pihak berpandangan bahwa hal ini disebabkan karena faktor kepemimpinan dan kesiapan aparatur khususnya setelah program Keluarga Berencana diserahkan urusannya kepada pemerintah kabupaten/kota, dalam menindaklanjuti kebijakan Keluarga Berencana yang ada ke dalam implementasi kebijakan yang baik.

Masalah kependudukan pada umumnya juga terjadi berbagai negara di belahan dunia ini. Secara khusus, Speidel (2009) menulis joint report sebuah policy paper berjudul ”Making the Case for US International Family Planning Assistance” yang ditujukan kepada Pemerintahan Presiden Amerika Serikat, Barack Obama untuk mengambil peran dengan memberikan investasi dalam program Keluarga Berencana di negara berkembang secara lebih nyata dan ”as soon as possible” dengan jumlah bantuan lebih dari dua kali lipat sebagai upaya pengurangan kemiskinan global dan pencapaian tujuan pembangunan untuk menghindari penurunan kemampuan ekonomi secara luas di dunia. Dikemukakan pula bahwa banyak ”policy makers” atau para pemimpin sebagai pembuat kebijakan kurang memahami manfaat program Keluarga Berencana: ”While some countries such as Korea and Thailand recognized early the importance of family planning to their overall development, others have been slow to recognize the catalitic role of family planning in improving women’s health and wellbeing, stimulating economic development and rising standards of living”.

Lebih lanjut, Speidel, dkk. (2009:10) mengemukakan bahwa melalui Keluarga Berencana akan membuat keluarga lebih sejahtera karena para keluarga akan lebih mampu untuk menyediakan pangan, pendidikan dan kesehatan baik untuk diri sendiri maupun keluarganya, sebagaimana telah ditemukan dari hasil studi di 29 negara.

Pada prinsipnya, pelaksanaan kebijakan Keluarga Berencana Nasional sesuai dengan UU Nomor 52 Tahun 2009 tentang Perkembangan Kependudukan dan Pembangunan Keluarga bertujuan untuk mengatur kelahiran anak, jarak dan usia ideal melahirkan, mengatur kehamilan, melalui promosi dan pemberdayaan dan bantuan sesuai dengan hak reproduksi untuk menjadikan keluarga yang berkualitas. Dalam hubungan ini, keluarga berkualitas adalah keluarga yang dibentuk berdasarkan perkawinan yang sah dan bercirikan sejahtera, sehat, maju, mandiri, memiliki jumlah anak ideal, berwawasan kedepan, bertanggung jawab, harmonis, dan bertaqwa kepada Tuhan Yang Maha Esa. Dalam tataran pragmatis, Undang-Undang ini diterjemahkan ke dalam program-program dan kegiatan yang intinya, pertama, memberikan advokasi dan KIE (Komunikasi, Informasi dan Edukasi) untuk merubah perilaku; kedua, memberikan pelayanan yang berkualitas dalam keluarga berencana. Jadi intinya penggarapan dari sisi permintaan (demand) dan penggarapan dari sisi pelayanan (supply).

Hakekat UU Nomor 52 Tahun 2009 sejalan dengan konsep yang dikembangkan Bertrand dan Escudero (2002) bahwa proses perubahan tingkah laku seseorang (perpaduan demand dan supply) untuk mengadopsi pelayanan kesehatan atau Keluarga Berencana. Kerangka konsep tersebut menggambarkan adanya tiga faktor utama yang mempengaruhi pemanfaatan pelayanan (service utilization) yaitu adanya faktor implementasi kebijakan (policy implementation), faktor kepemimpinan (Women’s status & empowerment serta functional areas) yang mampu menggerakkan masyarakat dan aparat pemerintahan, serta faktor pemberdayaan aparatur (functional areas) sehingga mampu memberikan pelayanan (service utilization, health/FP  behaviors & health/FP outcomes) yang berkualitas.

Peran pemerintahan dalam implementasi kebijakan desentralisasi Keluarga Berencana diharapkan mampu menterjemahkan berbagai makna filosofis otonomi daerah ke dalam berbagai kebijakan operasional yang memungkinkan dapat menggerakkan peranserta dan kepedulian masyarakat sejak tahap formulasi kebijakan operasional sampai pemanfaatan hasil implementasi Keluarga Berencana. Di tangan birokrasi, peran serta masyarakat dalam formulasi, implementasi dan evaluasi serta pemanfaatan hasil-hasil kebijakan daerah diartikulasi, diakomodir dan diagregasikan. Jadi implementasi kebijakan program tersebut sangat tergantung pada kapasitas, kapabilitas, kuantitas dan kualitas dari pola kepemimpinan pemerintahan yang ada, khususnya pada era otonomi daerah lebih banyak terletak pada kualitas kepemimpinan pemerintah kabupaten/kota.

Pemerintah kabupaten/kota merupakan aktor yang menentukan berhasil atau tidaknya implementasi berbagai kebijakan Keluarga Berencana yang ada. Oleh karena itu, dituntut pemimpin yang menguasai teknis, konsepsi dan kemampuan interpersonal agar dapat menjalankan tugas dan fungsinya secara baik. Kemampuan kognitif diperlukan agar pemimpin mampu menganalisa persoalan, mengembangkan kreativitas dalam pemecahan masalah, mengidentifikasi kecenderungan dan pola yang terjadi di wilayahnya dan mengembangkan secara efektif perubahan sikap sesuai kebutuhan. Kemampuan interpersonal diperlukan agar pemimpin mampu menggerakkan masyarakat, membangun hubungan kerja sama, mengembangkan dan memelihara jaringan, mengerti kemampuan staf, memfasilitasi kerja sama tim dan memecahkan konflik secara baik. Kemampuan teknis diperlukan agar mengerti dan menjalankan setiap proses aktivitas termasuk keperluan yang menyangkut pelayanan di bidang Keluarga Berencana dan teknologi informasi yang diperlukan (Yukl, 2006:446).

Pemerintahan kabupaten/kota harus berusaha mengembangkan keunggulan komperatif dalam setiap pelayanan terhadap publiknya. Oleh karena itu, proses-proses sehubungan dalam pengkajian dan penerapan strategi-strategi akan sangat tergantung pada siapa yang menjadi pimpinan serta kultur dari daerah tersebut. Menurut beberapa pengalaman tidak ada kiat atau resep yang dijamin pasti dan paling efektif dalam menjalankan fungsi pemerintahan. Namun aspek yang penting bagi semua organisasi adalah adanya kesadaran strategis di mana pimpinan memahami betul sampai seberapa baiknya urusan pemerintahan yang diserahkan pemerintah dapat dilaksanakan dengan baik.

Sesuai Peraturan Pemerintah (PP) No. 38 Tahun 2007, bahwa urusan pemerintahan bidang Keluarga Berencana merupakan urusan wajib yang harus dilaksanakan oleh pemerintah daerah. Untuk itu urusan pemerintahan tersebut perlu diatur melalui kebijakan publik pemerintahan tingkat lokal (by local government) sesuai dengan Norma, Standar, Prosedur dan Kriteria (NSPK) yang telah ditetapkan. Tercapainya implementasi kebijakan pemerintah daerah dalam mewujudkan tujuan otonomi daerah sangat tergantung dari berbagai faktor yang mempengaruhi formulasi dan implementasi kebijakan otonomi daerah.  Sebagai urusan wajib pemerintahan, bidang Keluarga Berencana menjadi bagian yang tak terpisahkan dalam kebijakan pemerintah, terutama dalam menanggulangi laju pertumbuhan penduduk di daerah.  

---

[1] Laporan yang disiapkan oleh Terrence H.Hull dan Henry Mosley (2009:15) dalam “Revitalization of Family Planning in Indonesia” diterbitkan oleh Bappenas, BKKBN dan UNFPA (2009), menyatakan bahwa berdasarkan pengamatannya bahwa terjadi “relaxation in family planning program effort” dan sejak 1999 banyak Kabupaten/Kota menaruh prioritas yang rendah dalam penyelenggaraan program KB

[2] Mason, Andrew ( 2004), dalam ”The Demographic Devident and Poverty Reduction” in Proceedings of the Seminar on the Relevance of Population Aspects for the Achievement of the Millenium Development Goals, penurunan fertilitas sebagai bagian dari transisi demografi dapat meningkatkan tabungan nasional dan pertumbuhan ekonomi melalui menurunnya proporsi beban ketergantungan anak dan meningkatnya jumlah penduduk usia produktif, dan ini yang menghasilkan ”demographic devidend”.